인구감소 상황에서 지방 교부금은 어찌해야할까

우리의 생활은 다양한 행정서비스와 밀접한 관련이 있습니다.

사람마다 다르겠지만, 우리는 매일 교육, 복지, 보건위생, 쓰레기 처리, 치안, 소방, 도로, 상ㆍ하수도 등 여러 가지 행정서비스를 이용하고 있으며, 이런 행정서비스의 대부분은 지방자치단체가 제공하고 있습니다.

지금 지방자치단체는 17개의 광역자치단체와 226개의 기초자치단체로 총 243개의 단체가 있습니다. 그런데, 이들의 재정규모와 재정력은 크게 다릅니다. 하지만, 국민은 전국 어디에서든 표준적인 행정서비스를 받아야 하기 때문에, 모든 지방자치단체는 여러 법령 등에 따라 의무적으로 부여된 행정서비스를 그 재정력과 상관없이 일정 수준 제공해야 할 것을 요구받고 있습니다.

지방자치단체가 이런 행정서비스를 제공하기 위한 가장 좋은 재원 조달 방법은 지방자치단체가 스스로 징수하고 자유롭게 쓸 수 있는 ‘지방세’입니다. 그렇지만 세원의 중앙 집중과 지역 간 세원의 불균형 때문에, 모든 지방자치단체가 필요한 재원을 이런 지방세수로 충당하는 재정구조는 현실적으로 불가능하다고 할 수 있습니다. 그래서 지역주민으로부터 징수되는 지방세만으로 표준적인 행정서비스를 제공하는 데 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정 부족단체에 대해서는 그 부족한 정도에 따라 재원을 보충해 주는 재정지원 제도가 필요하게 됩니다.

지방교부세의 개념과 유형

이렇게 지역 간 세원 편재와 재정 불균형을 해결하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정 수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하면서 지방재정조정 제도의 핵심적 역할을 하는 것이 바로 지방교부세입니다.

교부세 (交付稅 ) 지방교부세, 지방재정교부세 혹은 지방교부금이라고도 하며, 지방교부세는 지방자치단체 간 재정균형을 위해 중앙정부가 지방자치단체에 교부하는 재원으로, 국가나 상급 지방자치단체가 가진 자금 일부를 행정수요에 충당할 재원이 부족한 지방자치단체에 배정함으로써 지방자치단체 행정 서비스 수준을 일정 수준 이상으로 유지시키는데 목적으로, 지방재정조정 및 지방재원을 확보하기 위해 국가가 지방자치단체에 교부하는 세를 의미합니다.

지방교부세는 주로 소득세 법인세 주세 영업세 등 중요한 국세와 연결돼 있고 교부세 총액은 일정 비율로 정해져 있습니다.

지방교부세 제도의 목적과 기능

지방교부세 제도는 지방자치단체의 행정운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 도모하는데 그 목적 (지방교부세법 제1조)을 두고 있으며, 그 기능으로는 재정조정 기능과 재원 보장 기능이 있습니다.

재정조정 기능 지방교부세의 적절한 배분으로 지방자치단체 상호 간의 재원 조정을 통해 지방자치단체 간 재정력 차이를 해소하는 기능

재원보장 기능 지방교부세 재원을 내국세의 19.24%, 종합부동산세 전액 및 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%로 법정화하여 재원을 총액으로 보장하는 기능.

지방교부세 제도의 성격과 재원

지방교부세 제도의 성격 세원공유(稅源共有)의 고유재원 지방교부세는 국가와 세원을 공유하는 세원 재배분의 한 형태이며, 지방 자치단체의 독립된 고유재원으로서의 성격을 가지고 있습니다.

｢지방교부세법｣은 “교부세의 재원은 내국세의 19.24%에 해당하는 금액과 종합부동산세 총액, 담배에 부과되는 개별소비세액의 45%로 한다.”라고 규정하고 있는데, 이는, 국세수입 중 일정비율은 당연히 지방교부세가 된다는 것을 의미하고, 지방 교부세가 단순히 국고에서 지원되는 교부금이 아니라 본래 국가와 지방자치 단체가 공유하는 고유재원이라는 것을 표현하고 있는 것입니다.

이처럼 지방교부세는 그 명칭처럼 국가가 교부하는 ｢세(稅)｣이고, 원래 지방자치단체의 세수입인 것을 국가가 대신 징수하여 일정한 기준에 따라 지방자치단체에 재배분하는 일종의 간접과징 형태의 지방세라고 할 수 있습니다

지방의 일반재원 지방교부세는 법령에서 정한 객관적 기준에 따라 재정이 부족한 지방자치 단체에 교부되지만, 일단 교부되면 이를 어떤 용도에 사용할 것인가는 그 지방자치단체의 자율에 맡기도록 하고 있기 때문에, 국가가 일정한 조건을 붙이거나 용도를 제한할 수 없습니다.

지방교부세는 형식적으로는 국가의 일반 회계에서 지출되지만 이러한 점 때문에 국고보조금과는 차이가 있는 것입니다.

지방교부세는 지방세와 함께 지방자치를 실현해 나가는 데 중요한 일반 재원이지만, 이와 같은 용도제한의 금지는 어디까지나 세원을 공유하는 지방자치단체의 고유재원으로서 지방자치에 대한 국가의 부당한 간섭을 배제하려는 취지로 해석되어야 하되, 지방자치단체가 이 재원을 법령에 반하여 무제한 자의적으로 사용을 할 수 있음을 인정하는 의미는 결코 아닙니다. 따라서 지방자치단체는 그 소관 행정에 대해서 합리적이고 타당한 수준을 유지해야 함은 물론, 위법ㆍ부당한 재정운영이나 세수입의 징수를 태만히 해서는 안됩니다.

국가와 지방 간 재원 재배분 국가와 지방은 서로 협력하여 공경제(公經濟)를 담당하고 있습니다.

2023년도 당초예산 기준으로 국가(484조 3,752억원)와 지방(309조 8,269억 원)의 세출예산비율은 61.0% : 39.0%로 구성되지만, 전체 조세수입 가운데 국세 (400조 4,570억 원)와 지방세(117조 2,114억 원)의 비율은 77.4% : 22.6%로, 지방에 배분되는 세입이 상대적으로 적습니다.

지방교부세는 국가와 지방 간 재원 재배분 방안의 일환으로서 이러한 수직적인 재원 불균형을 보완하는 기능을 하고 있습니다.

지방교부세의 재원 현행 ｢지방교부세법｣(이하 ‘법’이라 한다.)에서는 “교부세의 재원은 해당 연도의 내국세 총액의 1만 분의 1,924에 해당하는 금액, (목적세 및 종합부동산세, 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45와 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액은 제외한다) 「종합부동산 세법」에 따른 종합부동산세 총액과 「개별소비세법」에 따라 담배에 부과하는 개별소비세 총액의 100분의 45에 해당하는 금액 그리고 법 제5조 제3항에 따라 정산한 금액으로 한다.”라고 규정하고 있습니다(법 제4조).

여기서 내국세의 19.24%로 표시되는 부분을 교부세 ‘법정률’이라고 하는데, 이는 국가와 지방자치단체 간에 결정된 ‘세원의 배분율’이라 할 수 있습니다.

이와 같은 교부세 법정률은 1983년 이후 13.27%로 운영되어 왔으나, 2000년부터 15.0%로 인상되었고, 2005년부터는 기존의 지방양여금 재원 중 지방도로정비사업 재원 등 일부(2.8%p)가 지방교부세 재원으로 편입되고, 열악한 지방재정 여건과 현실을 감안한 추가 재원(0.5% p)과 국고보조사업의 지방이양에 따른 재원보전을 위해 분권교부세가 신설(0.83% p)되면서 19.13%로 인상되었으며, 2006년에는 분권교부세율이 0.83%에서 0.11% p 인상되면서 교부세 법정률은 현재와 같이 19.24%가 되었습니다.

또한 2005년에 종합부동산세가 신설되고 이 세원을 총액으로 지역균형 발전을 지원하도록 부동산교부세 제도가 도입되었고, 이후 2015년에는 분권 교부세 제도가 폐지되었고, 담배에 부과되는 개별소비세의 20%를 재원으로 하는 소방안전교부세가 신설되었습니다. 한편 2020년에는 소방직 국가직화가 시행됨에 따라 소방안전교부세율이 담배에 부과되는 개별소비세의 20%에서 45%로 인상되었습니다.

인구감소 상황에서 지방교부세의 문제점과 대안

인구감소는 지방재정에 큰 영향을 미칩니다.

인구감소는 지방세수입의 감소와 행정서비스의 비효율성을 야기합니다. 지방세수입은 주로 지역주민의 소득과 재산에 부과되는 세목으로 구성되어 있기 때문에, 인구가 감소하면 세수입도 줄어듭니다. 또한 행정서비스는 인구와 관련된 수요와 비용이 존재하기 때문에, 인구가 감소하면 수요와 비용의 불일치가 발생하고, 행정서비스의 효율성이 저하됩니다.

이러한 인구감소의 영향을 완화하기 위해 지방교부세 제도가 필요합니다. 지방교부세는 지방자치단체의 재정부족을 보완하고 지역 균형 발전을 촉진하기 위한 목적으로 운영되게 됩니다. 

하지만 인구 감소 상황에서 지방 교부세에는 다음과 같은 문제점이 있습니다. 

• 첫째, 지방 교부세의 재원인 내국세의 19.24%는 국가와 지방 간의 세원 배분율로 정해져 있기 때문에, 인구감소로 인해 내국세 수입이 감소하면 지방 교부세도 함께 줄어듭니다. 이는 지방자치단체의 재정안정성을 해치고, 지방자치단체의 자율적인 행정운영을 어렵게 만듭니다.
• 둘째, 지방 교부세의 배분기준은 주로 인구와 재산에 관련된 요인들로 구성되어 있기 때문에, 인구감소로 인해 지방자치단체의 재정수요가 증가하는 경우에도 지방 교부세의 배분액은 감소합니다. 이는 지방자치단체의 재정수요와 지방 교부세의 배분액 사이에 불일치를 야기하고, 지방자치단체의 행정서비스의 질을 저하시킵니다.
• 셋째, 지방 교부세의 용도는 지방자치단체의 자율에 따라 결정되기 때문에, 지방자치단체의 인구정책이나 지역발전정책에 직접적으로 연계되지 않습니다. 이는 지방자치단체가 인구감소에 적극적으로 대응하기 어렵게 하고, 지방 교부세의 효율성과 투명성을 저해합니다.

이러한 문제점을 해결하기 위한 대안으로는 다음과 같은 것들이 제시될 수 있습니다.

• 첫째, 지방 교부세의 재원을 확대하고, 국가와 지방 간의 세원 배분율을 재조정하여 지방자치단체의 재정안정성을 강화합니다. 예를 들어, 지방세의 세목을 다양화하고, 지방세율을 상향 조정하거나, 국세의 일부를 지방세로 전환하거나, 지방교부세의 법정률을 인상하는 방안이 있습니다.
• 둘째, 지방 교부세의 배분기준을 개선하고, 지방자치단체의 재정수요와 지방 교부세의 배분액 사이의 일치도를 높입니다. 예를 들어, 인구감소로 인해 증가하는 재정수요를 반영하는 요인을 도입하거나, 지방자치단체의 재정수요를 산정하는 방법을 보완하거나, 지방자치단체의 재정수요와 지방 교부세의 배분액 사이의 균형을 유지하는 조정기구를 강화하는 방안이 있습니다.
• 셋째, 지방 교부세의 용도를 제한하고, 지방자치단체의 인구정책이나 지역발전정책과 연계합니다. 예를 들어, 지방 교부세의 일부를 인구정책이나 지역발전정책에 특화된 목적교부세로 전환하거나, 지방 교부세의 사용내역을 공개하고 평가하거나, 지방 교부세의 사용성과에 따라 추가적인 재원을 지원하는 방안이 있습니다.