공직가치, 행정가치란

공직가치(public value) 혹은 행정가치(administrative value)란 행정이  추구하는 가치로, ‘무엇을 위한 행정인가?’를 논할 때, ‘무엇’에 해당되는 것으로, 좁게는 공통 선(common good), 공익(public interests)을 의미합니다. 현대사회에서 직면한 복잡한 문제들을 제대로 해결하기 위해서, 행정이  단순히 법의 집행만 할 것이 아니라, 행정의 가치를 인식하고 이를  적극적으로 실현시키는 방향으로 나아가야 하기 때문에 공직자가 직무수행상 항상 염두에 두고 지침으로 삼을 것이 공직 가치입니다. 

 

공직가치의 분류 

본질적 가치; 행정을 통해 이루고자 하는 궁극적 가치   예; 공익, 정의, 형평, 자유, 평등 등

수단적 가치; 본질적 가치를 실현을 가능하게 하는 가치  (비본질적)  예; 합리성, 능률성, 효과성, 민주성, 합법성 등

 

본질적 공직가치

공익

공익은 공공조직의 설립목적이고 추구할 목표이며, 공직자의 최고가치 내지 행정이념입니다. 공익의 의미는 개념의 논지에 따라 다양하게 해석되고, 규정이 되며, 대체로 모호하게 생각될 수 있습니다. 하지만 대체로 ‘사회공동체 내 다수의 이익’, ‘사회공동체의 이익’, ‘사회구성원의 합의된 이익’으로, 특정 개인의 사익과는 구별되는 개념.으로 이해되고, 이에 따라 공익추구행위란 공무원 포함한 개인이나 집단 이익 위한 것이 아니라, 사회나 다수 주민의 입장에서 이들의 이익을 위한 활동으로 이해될 수 있습니다. 

정의(正義, justice)

역사적으로 오래된 가치 개념 중의 하나로 여러 학자들에 의해 다양하게 정의되어 왔다.  대표적으로는 다음과 같다. 

• 플라톤; ‘옳음’(righteousness)
• 아리스토텔레스; “정의는 동등한 사람이 똑같은 배당을 받는 것”
• 롤스(J. Rawls); ‘공정’(fairness)으로 풀이
• 語源; ‘just'(올바른 + 공정한)
• 롤스의 ‘정의의 원리’

롤스의 사회 정의 원리

원초 상태하에서 합의되는 일련의 법칙이 곧 사회 정의의 원칙으로서 그들 계약 당사자들의 사회 협동체를 규제하게 된가고 하며, 사회의 모든 가치, 즉 자유와 기회, 소득과 부, 인간적 존엄성 등은 평등하게 배분되어야 하며, 이와 같은 가치의 일부나 전부의 불평등한 배분은 그것이 사회의 최소 수혜자에게 유리한 경우에만 정당하다고 봅니다. 

① 정의의 제1원리(기본적 자유의 평등 원리);

개개인에 대해서, 다른 사람의 유사한 자유와 상충되지 않는 한도 내에서 개인의 최대한 기본적 자유와 평등한 권리 인정

 

① 정의의 제2원리(차등 조정의 원리); 차등원리와, 기회균등의 원리 두 가지 원리로 나뉨

차등원리는 저축원리와 양립하는 범위 내에서 가장 불우한 사람에게 편익의 최대화해야 한다는 원리

기회균등의 원리는 사회적․경제적 불평등은 모든 직무나 직위의 공정한 기회균등의 조건(전제) 하에 존재해야 한다. 는 원리를 말합니다. 

※ Rawls, 위 원리들 충돌 시, 제1원리가 제2원리에 우선, 제2원리 중 기회균등 원리가 차등원리에 우선

원초적 상태 : 가설적 상황으로 특정한 정책의 선택이 자신에게 유리할지 불리할지를 모르는 무지의 베일에 가리어져 있는 상태를 말합니다. 롤스는 특수한 사실의 유불리 여부에 대한 판단이 불확실한 원초적 상태에서 구성원들이 합의하는 규칙 또는 원칙이 공정할 것이라고 전제하고 있습니다. 

저축원리 : 사회협동의 모든 산물 중 어느 정도 비율의 것을 분해나 재분배에 충당하지 않고, 설비나 기타 생산수단 및 교육에의 투자 등의 형태로 미래세대의 복지를 위해 유보 내지 저축하는 것이 적절한 것인가를 규정하는 원리

형평성(衡平性equity)

일반적으로 공정성(fairness), 사회적 정의(social justice)와 유사한 의미로 사용되는데, 형평의 원리는 “각자의 몫은 각자에게로”(로마 격언)에 따를 것입니다. 
사회적 형평성(social equity)은  동일한 것은 동일하게 취급하고, 서로 다른 것은 서로 다르게 취급하는 것. ‘정당한 불평등’의 개념이 내포되어 있습니다. 따라서 사회적 형평 개념으로서의 분배적 정의의 핵심 문제는 어떠한 불평등이 정의라는 기준에서 용인될 수 있는가를 밝혀내는 것입니다. 

행정이념으로서의 사회적 형평성은 신행정론의 등장과 함께 강조되기 시작하였으며, 1960년대 이후 미국사회 내 실업, 빈곤, 무지의 ‘악순환’이 계속되는 것은 정치, 경제적으로 소외된 소수집단에 무관심 때문이기 때문에, 행정가는 사회적 형평을 적극 실현해야 한다고 주장합니다.

 

행정의 형평성 실현; 사회적 가치의 재배분은 정부정책 통해 실현되는데, 공공정책은 편익과 비용을 모든 구성원에게 평등하게 배분 않고, 일정 기준에 따라 불평등하게 배분되는 부분이익 선택성(policy selectivity)을 가지고 있기 때문에 사회를 구성하고 살아가는 인간사회에서 분배의 문제는 정치, 사회, 경제적 갈등의 근본적인 원인이 됩니다. 

자유(freedom)

자유란 제약과 간섭이 없는 상태를 말하는데, 간섭과 제약이 없는 상태를 소극적 자유라 하고, 무엇을 할 수 있는 자유를 적극적 자유라고 합니다. (I.Berlin)

 

정치․행정적으로 자유는 보장하는 방법(함의)으로 소극적 자유와 적극적 자유로 구분합니다. 

• 소극적 자유; 개인에 대한 정치권력의 부당한 억압과 강제를 배제 위해 ‘법적․제도적 장치’의 마련에 관심
• 적극적 자유; 정부의 적극적 활동, 간섭 요구됨.

평등(equality)

평등은 일반적으로 똑같은 원칙에 따르거나 같은 처지에 놓인 사람을 똑같이 대접함을 의미합니다. 

정치 행정과 관련하여 평등이라는 개념은 어떤 개인이나 집단이 다른 개인이나 집단과 비교하여 권력과 부, 그리고 명예나 기회 등 이른바 사회적 가치의 배분에서 얼마나 평등한 대우를 받고 있느냐 하는 문제와 연결됩니다. 

이러한 평등은 가치 배분에 있어서 차별이 있을 수 있는데 절대적, 상대적 평등으로 분류하고 있습니다.

 

절대적 평등; 인간의 존엄성, 인간으로서의 가치 등에 대한 인식에 바탕을 둠

상대적 평등; 정당한 근거(후천적 능력, 기여도 등)에 기반한 불평등. 형평의 원리와 통함

행정의 지침으로서 의미를 지니는 평등의 유형

• 법적 평등; 법적용상 평등, 법 자체 평등, 법의 평등한 보호받을 수 있는 실질여건의 평등한 확보 등
• 정치적 평등; 정치적 권리의 평등, 정치적 영향력의 평등화
• 사회․경제적 평등; 기회의 형식적 평등, 기회의 실질적 평등(예빈곤가정 학생 장학금 지원), 사회․경제적 격차의 시정

 

수단적 공직가치

합리성(rationality)

어떤 행위가 궁극적 목표 달성의 최적 수단이 되느냐 여부를 가리는 개념으로 근세 이후 목적 그 자체, 궁극적 가치 또는 궁극적 목적과 관련된 개념으로 이해되고 있다. 

M.Weber 

수단 - 목적 합리적(means-ends rational) : 의도된 목표의 성공적 달성과 관련된 사회적 행위의 유형

가치 합리적(Value-rational) : 행위의 본직적 가치와 관련된 유형

Simon

실질적 합리성(substantive rationality); 목표에 비추어 적합한 행동(수단)이 선택되는 정도
절차적 합리성(procedural-rationality); 결정과정이 이성적인 사유(reasoning)에 따라 이루어졌을 때 존재

효율성(efficiency)과 효과성(effectiveness)

효율성 : 행정관리적 가치의 중심개념으로 투입 대 산출의 비율로 표현
효과성; 목표의 달성도를 나타내는 개념

효율성의 유형; 기계적 능률성, 사회적 능률성

기계적 효율성(mechanical efficiency)

행정과 경영의 유사성이 강조된 초기의 정치, 행정 이원론 시대에 경영학의 과학적 관리론이 행정학에 도입되면서 중요시된 효율관으로, 효율을 수량적으로 표현가능한 기계적․물리적․금전적 측면의 능률성. 성과의 계량화 통해 객관적 기준 따라 효율성 평가하는 것을 말합니다.
사회적 효율성(social efficiency)

사회적 효율성은 디목(Dimock, 1936)이 강조한 가치 개념으로, 과학적 관리론에 입각한 기계적 효율성을 비판하고 행정의 사회목적 실현, 행정조직 내 구성원의 인간적 가치실현 등의 내용으로 하고 있습니다. 

 

행정에서의 효과성은 목표달성의 정도를 의미하며, 1960년대 이후 발전행정적 사고가 지배적일 때, 행정의 발전목표를 계획하고 이 목표를 달성하는 데 최대 관심을 두면서 중시된 개념입니다. 이러한 효과성의 개념에는 효율성과는 달리 비용 내지 투입의 개념이 들어가 있지 않습니다. 즉 효과성은 비용이나 투입의 문제가 아닌 정해진 목표를 얼마나 달성했느냐에 대한 관심만을 가지고 있습니다. 

민주성(democracy)

민주성은 국민과의 관계와 관료조직 내부의 의사결정과정의 두 가지 측면에서 논의하는데, 

국민과의 관계 측면 :

행정이 국민의사 존중하여 국민요구 수렴하고 이를 행정에 반영하는 ‘대응성’(responsiveness) 있는 행정을 실현하고, 국민에 책임지는 ‘책임행정’ 구현, 특수 계층이 아닌 ‘전체 국민 위한 행정’의 의미합니다. 

 

내부에서의 민주화

행정조직 내부의 민주화를 의미하며, 조직 내의 인간관을 과학적 관리론과 같이 기계적, 합리적, 경제적인 존재로만 보고 관리할 것이 아니라, 인간의 비합리적, 감정적, 사회심리적 요인을 중시하여 관리해야 함을 강조하며, 이에 따라 관료조직 내에서 권위주의적인 상의하달적 의사전달이 아니고 계급과 권한에 구속되지 않는 충분하고 자유로운 의사전달이 가능해져야 하고, 행정의 분권화를 이룩하며, 자발적 의사결정의 기회가 증대되는 등의 민주적인 조직관리가 이루어져야 합니다. 

합법성(legality)

합법성은 법률의 정신을 최대한 살리는 것으로, 법치행정의 원리 중시. 국왕으로부터 입법권을 빼앗은 국민은 입법부가 제정한 법률을 공무원들이 충실히 집행할 것을 요구하면서 시민권의 신장과 자유권의 옹호가 중시된 입법국가 시대의 행정이념을 의미합니다. 

 

하지만 급속한 사회변화를 적극 수용하기 힘든 현대 행정에서 합법성 지나친 강조는 행정 본래의 목표 왜곡될 가능성이 있으며, 공무원의 신분보장에 따른 법령의 형식적 준수나 자의적 해석은 경계해야 합니다. 

책임성

행정책임은 행정관료가 도덕적, 법률적 규범에 따라 행동해야 하는 의무를 의미하며, 여기에는 행정 행위에 대한 결과뿐만이 아닌 절차에 관한 과정 책임도 포함됩니다. 

제도적 책임성 

공식적인 각종 제도적 통제를 통해 국민에 의해 표출된 국민의 요구를 충족시켜 주기 위해 정부와 공무원들이 임무를 수행하게 하는 타율적이고 수동적인 행정책임

자율적 책임성

공무원이 전문가로서의 직업윤리와 책임감에 기초해서 적극적이고 자발적인 재량을 발휘하여 확보되는 행정책임

 

제도적 책임성	자율적 책임성
문책자의 외재성	문책자의 내재화 또는 부재
절차의 중시	절차의 준수와 책임의 완수는 별개의 것
공식적, 제도적인 통제	공식적 제도에 의해 달성 할 수 없음
판단 기준과 절차의 객관화	객관적으로 확정할 수 있는 기준 없음
제제의 존재	제제의 부재

 

투명성

정부의 의사결정과 집행과정 등 다양한 공적 활동이 정부 외부로 명확하게 드러나는 것을 의미합니다. 따라서 투명성의 가장 중요한 요소는 '공개'입니다. 

과정의 투명성

정부 내에서 이루어지는 많은 의사 결정 과정이 개방적이고 투명하게 이루어져야 한다는 것

결과의 투명성

의사결정이 투명하게 이루어졌다고 해서 행정결과의 정당성이 공정성이 확보되는 것이 아니기 때문에 의사결정이 제대로 집행되었는지 확인하는 결과의 투명성을 확보하는 것이 중요합니다. 

 

조직투명성

조직 자체의 개방성과 공개성을 의미합니다.