예산과 예산제도: 국가 재정 활동의 핵심 축

현대 사회에서 국가의 재정 활동은 국민의 삶의 질과 국가 발전에 직결되는 중요한 문제이다. 특히, 예산은 국가의 정책 방향을 구체화하고, 재정 건전성을 확보하며, 민주주의를 실현하는 데 핵심적인 역할을 수행한다. 그러나 예산 편성 및 집행 과정에서 발생하는 다양한 문제점들, 예를 들어 예산 불투명성, 예산 낭비, 국민 참여 부족 등은 지속적으로 제기되어 왔다. 본 글에서는 기본적인 이론을 살펴보고 나타나고 있는 다양한 문제점은 무엇인지, 그리고 더욱 효율적이고 투명한 예산 시스템을 구축하기 위한 방안을 모색하고자 합니다. 

 

 현행 예산제도와 문제점

 

대한민국의 예산제도는 헌법 제54조에 의거하여 국회의 예산 심의·확정 권한을 보장하며, 국가재정법을 중심으로 운영되고 있습니다. 역사적으로 중앙집권적인 예산 시스템에서 출발하여 민주주의 발전과 함께 지방자치제 확대, 예산의 투명성 요구 증대 등 다양한 변화를 겪어왔습니다. 현행 예산제도는 매년 국회에 제출된 예산안이 심의를 거쳐 확정되고, 정부는 이에 따라 사업을 집행하며 결산하는 일련의 과정을 거치는 것이 특징입니다.

 

대한민국 헌법 제54조 "국회는 국가의 예산을 심의 · 확정한다."

 

예산제도는 회계연도, 예산의 성립 형식, 예산 내용, 예산 구조, 예산 과정(편성, 심의, 집행, 결산) 등으로 이루어져 있으며, 구) 예산회계 법 및 (구) 기금관리 기본법에서 규정하였으나 현재는 2007년 1월 시행된 국가재정법을 중심으로 관리, 운영되고 있습니다. 

 

정부의 정책을 구체적으로 실행하기 위한 핵심도구가  '국가예산'입니다

예산은 숫자로 표현된 정부의 재정계획을 말하며, 특정 기간 동안 국가가 어떤 정책이나 목적을 달성하기 위해 얼마의 예산을 지출하고, 이를 충당하기 위한 재원을 어떻게 조달할 것인지를 명확하게 나타내는 구체적 계획이기도 합니다.

 

국가의 재정활동은 다양하게 편성된 예산을 중심으로 전개되게 됩니다. 이러한 예산은 일반회계와 특별 회계로 구분하는데, 회계상의 차이일 뿐 예산이 갖는 역할과 원리는 같습니다. 더불어 기금도 국회의 심의와 결산 심사를 거치는 과정 거치며, 광의의 예산으로 포함되고 있습니다. 

 

회계연도

 

예산은 회계연도를 기준으로하여 연도별로 편성되게 됩니다.

따라서 예산은 당해연도 개신전과 연도 경과 후에는 이를 사용할 수 없는 것이 원칙입니다. (회계연도 독립의 원칙, 예산 단년도주의)

다만 탄력적인 집행을 위해 계속비, 이월비 등은 다음 회계연도 이후까지 일부 지출이 예외적으로 허용되는 경우도 있습니다. 

※ 대한민국의 회계연도 : 1월 1일 부터 12 31일까지

 

▶ 1967년 3월 예산회계법을 개정하여 회계연도를 4월 1일부터 다음 해 3월 31일까지로 변경했던 경우가 있었으나, 1967년 10월 다시 원상회복하는 것으로 법을 재개정하게 되면서, 실질적인 회계연도의 변경은 없었습니다.

 

예산의 형식

 

앞서 이야기한 것처럼 대한민국 중앙정부의 예산은 정부에서 편성하고, 국회의 조정, 의결하여 성립하게 됩니다. 

 

 예산 성립 형식에 따른 분류

예산은 성립 형식에 따라 본 예산, 수정예산, 추가경정예산, 준예산으로 구분합니다.

• 본예산 : 연간 예산으로 맨 처음 편성하며, 국회의 의결을 얻어 확정, 성립된 예산
• 수정예산 : 정부가 예산안을 국회에 제출한 이후 국회의 심의, 확정 전에 부득이한 사정으로 제출하는 예산
• 추가경정예산 : 예산이 국회에서 의결된 이후에 세입이 예상보다 많거나, 적을 경우 또는 예상치 못한 지출요인(자연재해, 전염병 등) 등으로 기존에 편성한 예산으로 감당하기 어려운 일 과부족이 생길 때 본예산에 추가해서 국회에 제출한 후, 의결은 받은 후에 집행하는 예산
• 준예산 : 국가의 예산이 새로운 회계연도가 개시될 때까지 성립하지 못한 경우에 정부가 일정한 범위 안에서 전 회계연도 예산에 준하여 집행하는 잠정예산

일본	미국	영국	독일	프랑스
의결 형식인 ‘예산’으로 성립	세출예산은 소관별(13개) 개별법으로 성립	법률로 성립 (세입도 법률형식)	법률로 성립 (예산법)	법률로 성립 (재정법)
세출 · 세입 모두 의결대상	세입예산은 세법(Tax Code)등에 의해 확정	국고자금* 중 고정적 경비(Standing Service)는 의회 승인 불필요 * 일반회계 성격의 계좌	예산법안은 세입 · 세출액을 표시하며, 부록으로 총예산이 첨부됨	세입 · 세출 모두 의결 대상

 

세입 예산의 구조

 

예산은 총계주의 원칙에 따라 준비되게 됩니다. 즉, 한 회계연도의 일체의 수입을 세입으로 하고, 일체의 지출을 세출로 하여 편성 운용되며, 세입은 통합하여 계리됩니다.

구체적으로, 세입과 세출 경비가 대응되어 A라는 세입으로는 A라는 세출에 충당되도록 한정되어 있지 않습니다

예외 ) 특별회계, 수입대체 경비

 

 세입예산

국세	세외수입
1. 내국세 : 소득세, 법인세, 상속세, 부가가치세, 특별소비세 등 2. 관세, 교통세 3. 주세, 농특세 : 특정 목적에 용도가 한정되어 있음	1. 경상세외수입 : 정부출자 수입, 벌금 등 2. 공기업 주식매각 수입 3. 전년도 이월금 등

 

2024년 세입 예산 : 3.068억 원 (2023년 세입 예산 687억 원 대비 2,381억 원 증액 +346.6%)

주요 내역 : 국고보조금 등 집행잔액 반납금(+2,197억) 및 이자(+123억), 수입대체 경비(+2억), 정부청사 내 공공요금(+1억) 등

 세입예산의 과목 구조

세입예산은 정부수입의 성질에 따라 과목구조가 관, 항, 목으로 구분 관리 됩니다 

관	항	목
01 내국세 11 재산수입	11 소득세 51 관유물대여료	111 신고분 112 원천분 511 토지대여료 512 건물대여료 513 기타관유물대여료

 

세출 예산의 구조

세출이란 한 회계연도에 있어서의 국가 또는 지방자치단체가 그 목적을 수행하기 위한 일체의 지출을 말하고, 세출에는 공무원의 급여지급, 재화 및 용역의 구입, 이자 및 보조금의 지급, 고정자산 취득, 공채상환을 위한 지출 등이 있으며, 세출은 세입과 달리 예산의 범위 내에서만 지출할 수 있습니다. 

 

세출예산은 목적에 따라 기능별, 조직별, 사업별, 경비유형별, 성질별로 구분하고 있으며, 이중 세출예산 분석을 위한 기본적인 분류체계가 세세항 분류로 세세항의 분류내용은 경상예산, 사업예산, 지방채상환, 예비비 등 4가지 분류됩니다. 

 

2024 회계별 세출 예산

2024년 일반회계 세출예산 : 69조 7,588억 원

2023년 본예산 78조 8,433억 원 대비 9조 845억 원(△ 11.5%) 감액

※ 지방교부세 감액( △ 8조 5,290억), 사업비 감액( △ 5,696억)

 

 

문제점 분석

현행 예산 제도의 문제점은 제도적, 문화적, 사회적으로 다양한 원인에 의해 발생합니다. 특히 예산 관련 법규의 미비, 예산 시스템의 비효율성 등 제도적 문제점은 예산 투명성 저하와 예산 낭비를 야기하고, 관료주의, 형식주의, 성과주의 부족등의 문화적 문제점은 예산 집행의 비효율성과 예산 낭비를 초래하고 있습니다. 또한 국민의 예산에 대한 무관심과 정치적 이해관계 개입은 예산의 투명성을 저해하고, 예산 편성의 공정성을 해칠 수 있습니다. 

 

예산 불투명성

현행 예산 제도는 예산 정보의 공개 부족, 편성 과정의 비공개, 예산 변경 이력 추적의 어려움 등으로 인해 예산의 투명성이 부족하다는 문제점을 안고 있습니다. 전문 용어와 복잡한 표 형식으로 제공되는 예산 정보는 일반 국민의 이해를 어렵게 만들고, 예산 편성 과정이 비공개적으로 진행되면서 특정 집단의 이익을 위한 예산 편성 가능성에 대한 의혹이 제기되고 있습니다. 또한, 예산 변경 이력이 투명하게 공개되지 않아 예산 집행의 적정성을 확인하기 어렵다는 문제도 있습니다.

 

예산 낭비

성과 기반 예산 부족, 예산 집행의 비효율성, 유사·중복 사업의 추진 등으로 인해 예산 낭비 문제가 심각하게 나타나고 있습니다. 예산 사업의 성과를 측정하고 평가하는 시스템이 미흡하여 예산 낭비가 발생할 가능성이 높으며, 복잡한 예산 집행 절차와 부처 간 협업 부족은 예산 집행의 비효율성을 야기합니다. 또한, 유사하거나 중복되는 사업이 다수 추진되어 예산이 중복 투입되는 경우도 발생하고 있습니다.

 

국민 참여 부족

예산 정보 접근성 부족, 참여 기회 부족, 예산에 대한 관심 부족 등으로 인해 국민의 예산 참여가 저조한 실정입니다. 일반 국민이 예산 정보에 쉽게 접근할 수 있는 채널이 부족하고, 예산 편성 과정에 국민이 직접 참여할 수 있는 기회가 제한적입니다. 또한, 국민들의 예산에 대한 관심과 이해도가 낮아 예산 정책에 대한 요구가 미약한 상황입니다.

 

기타 문제점

예산 불균형, 예산 집행 지연 등의 문제점도 지적됩니다. 지역 간, 부처 간 예산 배분 불균형으로 인해 지역 개발의 불균형이 발생할 수 있으며, 복잡한 행정 절차와 예산 확보의 어려움으로 인해 예산 집행이 지연되어 사업 추진이 지체될 수 있습니다.